中国改革至今，以城市为层次的中观经济占据了越来越重要的地位。在国家宏观调控下的城市发展，一级政府既要贯彻执行国家的法律法规和落实各项政策措施，又要因地制宜实施地方发展战略，领导城市加快现代化建设。因而处于中观层次上的城市政府，在资金和技术稀缺的情形下需要获得更多的产业资本、金融资本以及商业资本，来满足本地固定资产投资以及财政税收的增
长需求，并确保一定的经济增长率。

　　中国经济的真实发展水平具有强烈的区域差异，各地区经济发展水平不同，资源禀赋条件、地缘因素和政策与管理差异包括相应的市场规模、基础设施条件以及经济活力等等，都成为外商在中国范围内进行投资区位选择的重要依据。中国的对外招商引资活动，也因此具体表现为由地域分异所决定的以各城市政府为主体参与的城市与城市之间的赢资竞争。在整体对资本的需求格外旺盛的条件下，这种竞争显现出新的态势。

　　城市间招商引资已显现恶性竞争态势

　　招商引资工作目前已成为城市发展的核心之重，尽管按照正常秩序，各城市之间并不存在对等的竞争实力，通常对于投资环境的评价需要综合考量，政策影响只是其中的因素之一，但在目前的情形下，围绕争取外国资本和跨国公司的投资，各城市政府在不遗余力打造投资环境的同时，却将投资优惠政策作为了最重要的竞争手段。

　　除给予外国直接投资以超国民待遇之外，某些城市甚至不惜拿出其他城市难以项背的优惠条件来争夺投资。2003年年初，位于长三角地带的部分城市在举办联合招商引资会时，不顾其区域合作背景，竞相用土地“跳楼价”来展开竞争。这仅仅是透过媒体新闻为我们所折射出的有关恶性竞争案例的映像之一，不明而喻，此类政策优惠大比拼的结果只能是“鹬蚌相争，渔翁得利”而已，即在这场投、引资多方博弈中，惟有投资方独赢巨大的利润空间。此外，社会资本也被广泛使用，多数城市政府还积极利用当地与外界的血缘网与公共关系网等社会资源来进行招商引资的策划活动。

　　就此，我们不得不关注城市政府不计成本地致力于引资活动的行为动机。对于引资方而言，能够吸引到外来投资其好处是显而易见的，除了理论意义上的可以带来资金、技术以及先进的管理模式和理念之外，由于城市政府在市场化建设进程中的地位和作用特别是地方利益的客观存在，必须把握好机遇才有可能在未来城市发展角力中胜出，寻求外来资本的动力因此格外强劲。

　　动力之一，中央与地方财政-税收分灶吃饭的体制框架。财政制度改革后，以划分税种为基础而确立的财税体制，使得城市政府的收入较大程度上依赖于当地的税收，包括企业的工商利税和个人所得税等等。通过政策优惠引进的资本相对于丰裕的劳动力而言是稀缺的，自然其回报率相当高；所以当外来资金或跨国公司创造的利税率比较高的时候，政府有足够的动力去引进资本。

　　动力之二，释放国有企业带来的财政-收支“赤字”压力。在国企比重较大的城市，政府为保护普遍盈利状况不佳的国有企业，财政包袱比较重。借助外来资金有利于国有企业进行资源的优势整合，扭转国企亏损局面从而消化掉政府的负担。

　　动力之三，化解城市就业难题。随着体制改革和城市化建设步伐的加快，各城市都不可避免地面临着日益加重的就业问题，就业难已在很大程度上制约了城市的发展。劳动力要素只有同一定数量的货币资本相结合方能创造出就业机会，赢得外资越多，带给城市的就业机会就更多。

　　动力之四，与政绩相关联的官员选拔机制。中央政府对于各城市政府官员的政绩测度虽然不会依统一的标准来衡量，但原则上一定的体现经济增长率的量化指标和外显的城市形象，必然成为其考核的背景。不难理解城市政府为什么热衷于搞一些不切实际的“形象工程”、“政绩工程”，除了固定资产投资对增长率的拉动作用外，有关城市形象的市政工程建设需要大量资金，继而城市经济基础条件的改善也有利于为投资者提供更好的环境和平台，因此各城市很难抑制住强烈的寻求外资来填补资金缺口的冲动。

　　动力之五，城市出口战略导向的需要。城市对外贸易的扩大能够推动地方经济持续增长，通过引进外资为当地产品结构转换和产业结构升级注入资金、技术和经营理念上的优势，能够迅速提升本地产品在国际市场上的竞争力和城市开放度。因此寻求外资的支持，能够帮助政府顺利实施出口战略从而达到刺激经济增长的目的。

　　正是出于以上考虑，越来越迫切的城市招商引资工作，才演绎成城市间相互竞夺资金的恶性态势，这种资本供求关系结构的严重失衡，使得外商处于占绝对优势的买方市场地位。政府主导而非市场导向的招商活动，使人格化了的政府在行使经济职能时伴随有极强的行政动机，本应是成本导向下的企业投资经营行为局限于追求地方利益的政府行为，因而随着市场经济的发展，这种政策失误将给引资的经济效果带来相当的负面效应。

　　在很多地方，外资引进并没有带来本地的产业升级和技术进步。这是因为政府不考虑外来投资企业的产业属性是否同本地的生产力水平相一致而一味引进，使得外来投资的生产在产业链关系中孤立化，产生投资项目“飞地”化现象。由于本地产业发展水平不能适应外资的需要，给缺乏上下游配套能力的外来企业带来了空间上的不经济；这种投资“飞地”效应更使外来企业同本地企业之间难以产生分工协作关系，引进外资的资源和技术外溢效应得不到有效配置，而难以实现外来投资对本地企业和产业的带动作用，利用外资的成效低下。特别是“飞地”型投资的发展由于技术上的优势，必然对本地企业和产业产生挤出效应，在市场和利润上占据垄断地位。

　　从要素的相对稀缺程度来看，我国大部分城市都是土地资源相对贫乏的地区，理应拥有相对较高的土地回报率。但把日益稀缺的土地资源低价出让作为城市竞争的筹码，随着引资规模和力度的加大，城市将陷入资源短期无限供给与长期供给有限的矛盾之中。与此同时，土地收入“赤字”造成的成本损失，必然诱使政府通过低价征收土地来补偿，为扩大土地供给增量，近年来各地强行征地、野蛮拆迁的事件屡见不鲜。长远看，不遵循土地价值规律的政府非理性行为，既有害于土地市场化建设也不利于社会安定，最终在整体上恶化城市投资环境。

　　依据国际资本流向发展中国家的经验，外商直接投资一般不愿流向环境保护标准高、污染管制严的城市和地区，城市政府如果对于污染环境外部性较大的生产企业不加限制，此类“市场失灵”问题会因部门利益纷争的存在导致“政府失灵”的现象发生，从而有损城市的可持续发展。

　　此外，城市不加选择地引进外来企业，势必造成资本的转移与当地存量劳动力的转移在速度、质量和数量上得不到匹配，在全国或区域范围内尚未建立起统一的劳动力市场时，不协调的那部分劳动力如果不能及时融入到外来资本当中，结果还是不能有效地解决城市就业难问题。

　　优惠政策工具化偏好有损资本“植根性”

　　城市政府过分依赖优惠政策手段吸引外资，这种将投资政策工具化的偏好，往往容易忽视综合投资环境的改善。城市或地区的地理、经济、法律、社会和文化状况等都对投资行为产生重要影响，投资环境作为投资活动所必备的外部条件，是一个由当地的资源条件、市场化程度、“地方特色”的投资政策、经济实力、金融服务、能源基础设施、政府管理能力、科技与人才、市场需求结构、消费者行为特点、社会和人文环境以及相关配套产业状况等多因素构成的有机综合体。作为引资方究竟需要为资本的生存和增值提供一个怎样的环境，从北京新生代市场监测机构对2360余家各类型企业的问卷调查以及通过企业家深访所反馈的意见，集中反映了各地投资环境中普遍存在的一些问题。

　　1．提出“招商条件不透明”问题的约占企业总数的24%，具体的意见是城市之间以及隶属于不同行政主体的各类开发区、工业园之间行政障碍的存在，使相互间招商条件缺乏透明度，信息度不高使企业商务成本缺乏正常的梯度。这是出于诸侯经济格局产生地方保护主义的结果。

　　2．有7%的企业认为“政府诚信度”不高，主要是因为政府服务理念上的差异导致优惠政策不连续，所列举的问题一是企业投资后即“过河拆桥”；二是因为官员轮替，政策即因人而异。政策缺乏稳定性使企业面临政策风险，企业无法在短时间内调整其经营策略，必定为其带来相当大的损失。

　　3．强调要加强“知识产权保护”的企业有很多，10%的企业提出了专利保护不力的问题，知识产权保护的现状使投资者缺乏安全感，不敢依靠核心技术输入和不断的技术创新来保持他们在当地的竞争优势。

　　4．在“商务争端裁决的公正性”问题方面，不满“法律制度的恣意运用和不统一”现象的企业为18%，由于法制的不完善，政府执法过程中存在对外资企业之间与外资和中资之间的歧视；另外政府管理部门官员腐败现象，也影响了正常经济秩序。企业家表示因竞争环境的无序产生的非生产性支出提高了生产成本，也使他们缺乏利用法律工具维护自己权益的信心。

　　5．回答“税收制度及其运用不具透明性”的企业占21%。如在企业增值税方面，企业家反映税务局在企业间的应对措施存在一定差异。

　　6．政府管理方面，反映行政管理层次多以及部门职能不清而对外资企业行政干预过多的问题较多，对企业立项审批手续繁琐，政府工作效率依然较低的看法，令人感到有些意外。

　　7．对于“金融市场环境”问题，大型外资企业表示的满意度较高，不少中小型企业则反映找银行贷款较难或根本不考虑寻求银行的支持。

　　8．劳动力供应结构不令人满意，制造业企业纷纷认为当地熟练技术工人的供给缺乏弹性，较难满足需求；商贸服务类企业则认为劳动人员素质偏低，并且在短期内这种状况不会迅速改变。

　　9．将基础设施视为问题的企业并不太多，可能是因为当地政府在交通、通讯、物流等基础设施建设上比较注重，能源电力供应不足的问题只在个别区域或城市的用电高峰期存在。

　　综上，多数企业所面临的问题都集中在投资软环境上，就法律制度一项而言，法律的实施效率已成为跨越地域和企业类型的共同问题。因此，不仅仅是依靠政策优惠手段和迅速加强的基础设施建设就能满足投资者的基本需要的。引资城市对于投资者所产生的营商环境需求不能提供有效的供给，其结果必然有损企业的植根性，因为与企业产销活动直接相关联的外部环境得不到改善的话，单个有影响力的产业或企业就会考虑向外转移到一个相对较好的环境，这样其上下游同盟或位于其产业链上的厂商将会面临供给或需求发生危机的风险，为避免陷入进退维谷的困境，必然追随其转移。

　　动态不确定条件下的“赢商环境”打造

　　中国仍属于一个转型社会，揭示投资环境中存在的问题，尽快遏制恶性竞争势头，对于面向未来的城市发展而言是意义深远的。今后中国城市利用外资的效果应该建立在双赢基础上，这就迫使城市政府要致力于打造一个使投引资双方都能够互利共赢的“赢商环境”。

　　“赢商环境”理念是基于一个动态不确定条件下的投资环境新概念。通常人们测度的是投资环境在指定时间下的属性和状况，但投资环境却有着既联系过去又指向未来的本质特征：一是衡量投资环境差异的尺度，需要因时空的变化做出调整和变更；二是投资环境本身处于不断的运动状态之中，它是在不断变化着的一个系统，这种系统的稳定性又是不确定的，比如产业结构的转变或投资者的经营状况变化都会对投资环境产生一定的影响；反过来投资环境发生变化，必然会使投资者在系统可能变化的情况下做出相机的决策。

　　基于这种动态不确定性的存在，赢商环境因此被赋予了比投资环境更为深刻的蕴意，赢商环境在概念上具有双层的要义：第一层次上，“赢商环境”的打造，应该是一个动态的通过分属不同领域的两个参与者——投资方与引资方的相互作用所产生的乘数效应来提高双方各自潜能的过程；第二层次上，“赢商环境”是一个城市与其他城市相比所具有的影响和决定投资者进入并推动其资本不断创造更多财富的能力。

　　尽管目前招商引资工作中出现了一些令人诟病的问题，但我国吸引外资诸多有利的基础性因素并没有改变。随着市场机制的建立和完善，巨大的国内市场以及申奥成功、西部大开发和重振东北工业基地给国际投资者带来了无限商机，在中国被视为最具投资信心国家的背景下，外商对于中国的投资取向和动机都已发生改变，从开放初期的“低成本动机”逐步向当前的“低成本动机和市场动机并举”转变。与此相适应，城市政府应当着力思考政府与市场的关系，打造一个市场导向而非政府导向的赢商环境。具体的思路是：

　　1．由提供具体的投资优惠服务转向综合环境的改善和优化。重点是本着全局观念，加强城市与城市之间的区域经济往来和协作，打破由诸侯经济格局造成的资本部门分割、区域分割的状态，促进资本资源在城市间的合理优化配置；加强法治建设和市场环境的治理，保护投资者的热情，促使其树立致力于长期投资的信心。

　　2．洞察经济态势，厘清城市在引资竞争中所具有的价值。经济发展水平的不平衡使得各城市具有不同层次的工业基础和资源整合优势，既能满足外来资本投资于高端市场的需求，同样对于投资于中低端产品的企业也提供了市场空间。城市政府在制定招商引资策略时首先应对可能的对手作竞争分析再来勾画自己的引资重点，以避免决策失误。

　　3．发挥城市资源比较优势，增强核心竞争力。依据由要素禀赋结构所决定的比较优势来确立城市的核心资源，通过遴选适合产业发展的外来投资来帮助实现生产能力的跳跃，从而增强城市的核心竞争力。

　　4．按照长期的产业优势确定人才培养战略。外来资本对于城市劳动力资源的需求是多样化的，长远看，城市政府应该根据本地产业优势来引导人力资源的供应，而不是根据现有的人力资源禀赋状况为创造就业机会而遴选相适宜的企业。一方面通过对海外留学技术人员的引进，以充分吸取外来资本的技术溢出效应；另一方面增加政府财政支出用于鼓励职业技术培训，以支持劳动密集型和资本密集型产业所需的技术工人需求。

　　5．制定正确的城市发展规划。合理可行的发展规划创造出来的有组织的经济环境有利于投资者增强信心，对资本产生更大的吸引力。

　　6．培养城市工商业基因。一个城市过去的有关生产和商贸活动的历史经验将通过本地的知识积累影响到今天的营商环境，比如上海的基因就是曾经作为亚洲最大的金融、商贸和制造中心的“知识积累”或“历史记忆”。政府应积极倡导和鼓励市民投资经商，并营造出一个较好的工商业氛围，以增强本地的经济活力，最终有利于更多资本的集聚。